Af Peter Loft / Tidl. departementschef i Skatteministeriet, nu skattespecialist i advokatfirmaet Bachmann og Partnere

Den skattemæssige potemkinkulisse


Af Peter Loft, tidligere departementschef i Skatteministeriet, nu skattespecialist i advokatfirmaet Bachmann og Partnere.


Synspunkter i Taxo Opinion, er udelukkende udtryk for skribentens holdninger. Inden indlægget bringes på k-news/taxo, forpligter redaktionen sig til at orientere eventuelt direkte omtalte parter. Hvis omtalte parter eller andre ønsker, at formulere et svar til indlægget, kan den sendes til redaktionen på: taxo@karnovgroup.com. Vi vurderer indkomne indlæg, og forbeholder os retten at udvælge hvorvidt indlæg skal bringes i Opinion.


Steffen Sværke og Sune Fugleholm fra Kammeradvokaten har bidraget til en bog udgivet i anledning af Retsplejelovens 100 års jubilæum med en artikel om statens førelse af retssager.  Artiklen behandler spørgsmålet om overgangen af en sag fra det forvaltningsretlige system til domstolsprocessen. Når en sag verserer i det forvaltningsretlige system, er det groft sagt myndigheden, der skal finde de relevante oplysninger for sagens afgørelse, klarlægge de relevante retsregler, og derefter på dette grundlag træffe en afgørelse. Den private part skal således som udgangspunkt ikke foretage sig noget – andet end at indgive en ansøgning, klage over en afgørelse eller lignende. Kommer sagen for domstolene, gælder imidlertid det princip, at det er parterne, der fører sagen i egen interesse, således at domstolen alene skal forholde sig til det, parterne fremlægger under sagen. I artiklen påvises, at de to regelsæt ikke er i konflikt med hinanden, og dermed at den private part ikke stilles ringere ved, at en sag bevæger sig fra det forvaltningsretlige system til domstolene.

De to forfattere ønsker med indlægget bl.a.at komme myten om, at borgernes retssikkerhed ikke er tilstrækkeligt sikret ved den måde, statens retssagsførelse er tilrettelagt, til livs. Forfatterne konkretiserer ikke nærmere, hvori myten består, men det må formodes, at der tænkes på den kritik, der især har været på skatteområdet, hvor det har været fremhævet, at skattemyndighederne  udfolder uforholdsmæssigt store bestræbelser på altid at vinde de retssager, hvori de er part; at domstolen, hvis den er i tvivl, tillægger kammeradvokatens og dermed skatteministeriets holdning større vægt end modpartens, samt at årsagen til, at så få skatteydere vinder deres sager ved domstolene, måske er at finde her. Det er i hvert fald i forhold til denne kritik, at artiklen kommenteres her.

De to forfatteres gennemgang af retsreglerne på området er ikke overraskende juridisk uanfægtelig. Problemet er imidlertid, om den beskrevne tilstand er relevant i forhold til en vurdering af skatteydernes retssikkerhedsmæssige situation, når en sag verserer ved domstolene.

Især to problemstillinger rejser sig.

For det første angives det flere steder i artiklen, at myndigheden – i dette tilfælde skattemyndigheden – har en række pligter i forbindelse med en retssags førelse, hvis overholdelse er en forudsætning for, at overgangen fra forvaltningsproces til domstolsproces ikke forringer skatteyderens retsstilling. Fx at myndigheden på baggrund af generelle forvaltningsretlige grundsætninger nøje bør vurdere, om grundlaget for at føre en retssag er til stede, og således fx ved modtagelsen af en stævning skal gennemgå sagen omhyggeligt med henblik på at afgøre, om den overhovedet skal føres. Eller et andet sted angives det, at en retssag føres på ministerens ansvar, hvilket forudsætter en tæt instruktion fra ministeriets side. Et spørgsmål, som ikke besvares i artiklen, er, om dette også afspejler den reelle situation.

For det andet nævnes det i artiklen, at det offentlige i en retssag gerne må optræde ”grænsesøgende”. Hermed menes, at man i en retssag – selvsagt indenfor grænsen af, hvad der er hjemmel til - må agere i henhold til den politiske linje, som regeringen ønsker.  Dette synspunkt er utvivlsomt korrekt, og de to forfattere kan jo af naturlige årsager ikke stilles til regnskab for, hvilke principper man fra politisk hold ønsker skattesager ført under. Derfor nævner artiklen heller ikke hvilke principper, der forfølges ved førelse af skatteretssager. Men netop de overordnede – til dels politiske - retningslinjer, der regulerer den måde, retssager føres på, er afgørende for, om hensynet til borgenes retssikkerhed er tilstrækkeligt tilgodeset, når en sag overgår til domstolsprøvelse.

 

Skattemyndighedens forpligtelser

Skatteministeriet har udarbejdet en offentlig tilgængelig retssagsvejledning, der angiver, hvordan og efter hvilke principper ministeriet ønsker de retssager, hvori ministeriet er part, ført. Heri er bl.a. angivet, at ministeriet som hovedregel ikke indbringer sager for domstolene eller anker afgørelser, der er gået ministeriet imod, for højere instans. Det er også angivet i hvilket omfang, ministeriet skal inddrages i forbindelse med sagens påbegyndelse, under sagens førelse og ved dens afslutning. Det fastslås generelt, at sager skal afgøres på deres indhold, ikke på formelle indsigelser.

I artiklen er det imidlertid anført, at Kammeradvokaten, for så vidt angår skattesager, forestår sagsførelsen på ministeriets vegne, og at ministeriet som udgangspunkt kun ser stævning og dom; det vil sige kun hører om sagen ved dens påbegyndelse og afslutning. Under sagens førelse er ministeriet som hovedregel slet ikke involveret. Det fremgår videre af artiklen, at den egentlige efterprøvelse af grundlaget for at føre sagen foretages af kammeradvokaten, ikke af ministeriet. Det forekommer således temmelig begrænset, hvor meget ministeriet reelt indgår i førelsen af sagerne, og de mange steder, hvor det i artiklen er anført, at myndigheden forudsættes at spille en aktiv rolle, skal åbenbart læses således, at der er Kammeradvokaten, der på ministeriets vegne spiller en aktiv rolle. Dette rejser både spørgsmålet, om myndighedsforvaltning kan delegeres til et privat advokatfirma, og om det er betryggende, at ministeriet tilsyneladende ikke reelt påser, hvad der foretages, når en retssag indledes og under førelsen af sagen. Under alle omstændigheder synes det at være den væsentlige forskel på forvaltningsprocessen og domstolsprocessen, at forvaltningsmyndigheden glimrer ved sit fravær.

Uanset det anførte i retssagsvejledningen kan det ikke fastslås som en hovedregel, at skatteministeriet ikke indbringer sager for domstolene eller anker til højere instans. Det forekommer i hvert fald oftere end tidligere, hvor udgangspunktet var et rigidt administreret, generelt appelbegrænsningsprincip. Det er fortsat i henseende til antal sager sjældent, at ministeriet anker, men dette skal ses i lyset af, at det også er uhyre sjældent, at ministeriet overhovedet taber en retssag ved de lavere instanser.  I artiklen er det desuden tilkendegivet, at skattemyndighederne anlægger et bredere fokus og altså en mere vidtgående og lempelig vurdering af, om en sag bør prøves ved højere instans, end hvad der er hovedreglen ifølge vejledningens ordlyd.

Som nævnt indeholder retssagsvejledningen det princip, at sager ikke skal føres på formalia. Men i vejledningen er det også anført, at ministeriet kun i ganske særlige undtagelsessituationer bør afstå fra at påstå afvisning, hvis modparten fx har overskredet en klagefrist.

Der synes således at være afgørende forskel på de principper for førelse af skatteretssager, som kan udledes af artiklen, og som er angivet i retssagsvejledningen, i forhold til den fremgangsmåde, der i praksis anvendes. Den i artiklen beskrevne idealsituation synes heller ikke at stemme overens med den måde, retssager i praksis føres på fra skatteministeriets side.

 

Retssagspolitik

Retssagsvejledningen er et administrativt hjælpemiddel, der giver myndighederne og kammeradvokaten anvisninger om, hvordan man fra skatteministeriets side ønsker retssager, hvori ministeriet er part, ført. Men det er også en politisk tilkendegivelse.

I artiklen er anført, at en forvaltningsmyndighed ikke kan afstå fra at føre en sag, fordi det procesøkonomisk ikke kan betale; fordi det kan give dårlig presse, eller fordi det af andre årsager ikke er opportunt at føre sagen. Retssager føres på et juridisk grundlag, og er grundlaget for at føre sagen til stede, er der ingen vej udenom fra myndighedens side. Men dette udsagn siger intet om, hvordan sagen skal føres. Det er således fx et politisk spørgsmål, om sager føres med det formål at vinde dem, eller om de føres for at få en autoritativ afklaring af, hvad der er gældende ret, eller hvad der er sagens rette faktum. Det er også et politisk spørgsmål, om myndigheden som udgangspunkt skal afstå fra at søge en tabt afgørelse prøvet ved højere instans. På den ene side står det synspunkt, at myndighederne har haft deres mulighed for at få sagen afgjort – og tabt. I forvaltningsretten hyldes tilsvarende det synspunkt, at en begunstigende forvaltningsakt som udgangspunkt ikke kan ændres. På den anden side står det synspunkt, at man bør forsøge at få sin holdning til tvisten fastslået, så længe dette rent faktisk er en udfaldsmulighed.

Den foreliggende retssagsvejledning og administrationen i henhold til denne er udtryk for en skærpet holdning. Som nævnt udvistes der tidligere betydelig større tilbageholdenhed i forhold til at prøve skattemyndighedernes tabte afgørelser ved højere instans, ligesom tilgangen til retssagsadministrationen var, at sager føres for at finde autoritativ afklaring; ikke for at vinde for enhver pris.

I artiklen anføres det, at staten fører sine sager for at vinde, ganske som alle andre parter i en retssag. Det siges endog, at statens interesse i at vinde en sag er større end den private parts, idet statens interesse er ideel – modsat modpartens subjektive interesse. Begge synspunkter er utvivlsomt udtryk for en ændring og en skærpelse i forhold til skatteministeriets tidligere holdning.

Artiklens holdning – og skatteministeriets, må man antage – er altså, at parterne er ligestillede i en retssag, og at begge parter gør, hvad de kan for at vinde sagen med de midler, der er til rådighed. Der lægges altså vægt på en formel lighed mellem de to parter. Tidligere blev der lagt vægt på den reelle ulighed: At parterne ikke er i besiddelse af de samme ressourcer, og at den personlige belastning alene hviler på den ene part. Af disse årsager var skatteministeriets advokat tidligere instrueret i kun at føre sagen med henblik på at få en retsafklaring. Det spillerum, som nævnes i artiklen, inden for hvilket retssagen kan tilrettelægges efter politiske tilkendegivelser, skal altså i dag udnyttes til at sikre staten det bedst mulige udfald.

Såfremt disse antagelser er korrekte, ligger der også her en markant forskel på forvaltningsprocessen, hvor det gælder, at myndigheden skal fremlægge sagen objektivt, og på den måde, retssagsprocessen ønskes udført på, hvor Kammeradvokaten netop skal arbejde for det bedst mulige resultat for sin offentlige klient.

 

Et eksempel

Til illustration af de to omtalte problemstillinger kan to nyere højesteretssager nævnes.  Ved to domme afsagt den 30. juni 2017 fastslog Højesteret, at der ikke i skattelovgivningen var hjemmel til at fradrage lønudgifter, der vedrører etablering af ny virksomhed eller udvidelse af en eksisterende virksomhed. Dommene fastslår, at der ikke forelå en indarbejdet praksis, hvorefter denne type udgifter var fradragsberettiget som en del af den generelle lønomkostning i virksomhederne. Dette uanset at de færreste arbejdsgivere hidtil havde sondret imellem, hvornår den udbetalte løn gik til den løbende drift, og hvornår den gik til arbejde med at erhverve ny aktivitet. Hvis det havde været en klar modsat opfattelse fra myndighedernes side, måtte man formode, at der tidligere havde været ført adskillige sager herom.

Landsskatteretten havde anset lønudgifterne for fradragsberettigede. Sagerne blev herefter indbragt for Østre Landsret af skatteministeriet, som altså – hvis det i artiklen anførte er korrekt, og hvis retssagsvejledningen har været fulgt – må antages efter en nøje granskning at have vurderet, at Landsskatterettens afgørelser var udtryk for en ny praksis; at denne praksis var uacceptabel; at sagerne var principielle, og at det derfor var uomgængeligt, at de måtte indbringes for domstolene. Ved landsretten fik ministeriet principielt medhold, men i de aktuelt foreliggende sager fik modparten dog medhold, idet landsretten fandt, at der var tale om en praksisændring, som kun kunne tillægges virkning fremadrettet.

Skatteministeriet vandt altså sagen principielt, men ønskede også medhold, for så vidt angik de to konkrete sager, og ankede derfor dommene til Højesteret.

Den retstilstand, der herefter var gældende efter Højesterets domme, blev af et politisk flertal fundet uacceptabel, og Folketinget vedtog derfor en lov, der retablerede den retsopfattelse, som de fleste troede var gældende ret før de to domme, dvs. fradragsret for enhver lønomkostning – endda med 10 års tilbagevirkende kraft.

På baggrund af såvel artiklen som af retssagsvejledningen forekommer det mærkværdigt, at sagen blev indbragt for domstolene. Der forelå ikke på dette tidspunkt oplysninger, der kunne fastslå, at Landsskatterettens afgørelser var i strid med gældende praksis. Det resultat, som der procederedes på, var ikke udtryk for den politisk gældende opfattelse; tværtimod. Appellen til Højesteret blev iværksat, uagtet at der ikke var tale om en principiel afgørelse. Det principielle var allerede afklaret ved Østre Landsrets dom.

Eksemplet viser derfor, at skatteministeriet ingen reel prøvelse har foretaget forud for sagens indledning. I dette tilfælde var der endog tale om en sag initieret af skatteministeriet selv, hvor der efter retssagsvejledningen gælder skærpede krav til ministeriets forudgående vurdering. Eksemplet viser dernæst, at der heller ikke under sagens førelse sker inddragelse af ministeriet. Havde der været dette, må man antage, at man ikke havde procederet på et resultat, som givetvis var udtryk for en ændret holdning (men altså ikke for en fastslået praksis), og som ministeriet ikke fandt politisk ønskelig.

Hvis dette eksempel er repræsentativt, forekommer det således nærliggende at antage, dels at skatteministeriet ikke indtager den aktive rolle som offentlig myndighed under en retssag, hvori ministeriet er part, som ifølge artiklen er en forudsætning for, at den offentlige part varetager de pligter, der følger af de forvaltningsretlige regler og principper.

Dels synes eksemplet at påvise, at det råderum, der gælder for førelse af en retssag, hvor politiske holdninger har en vis betydning, udfyldes – ikke af skatteministeriet, men – af kammeradvokaten. Herved stilles den private part i en retssag ringere end tilfældet er under forvaltningsprocessen, hvor forvaltningsmyndigheden er underkastet en række principper om bl.a. objektivitet. Under alle omstændigheder synes det at burde være et fundamentalt krav til skatteministeriets retssagsførelse, at de politiske tilkendegivelser, en sag føres under hensyntagen til, er nøje styret og påset fra ministeriets side, når nu retssagen føres på ministeriets vegne og på ministerens ansvar.

 

Afsluttende bemærkninger

I artiklen anfører de to advokater, at det ved beslutningen om at føre en sag, kan være relevant under alle omstændigheder at føre sagen, hvis der er tvivl om det retlige grundlag, idet der er behov for en principiel afklaring af retstilstanden. Samme synspunkt gør sig gældende i retssagsvejledningen, hvori det angives, at hovedreglen om ikke at indbringe sager for domstolene, kan fraviges, hvis der er tale om en principiel afgørelse. Synspunktets rigtighed er næppe til diskussion.

I de tilfælde, hvor skatteministeriets modpart ønsker et EU-retligt problem forelagt EU-Domstolen, synes skatteministeriet og Kammeradvokaten at indtage det synspunkt, at forelæggelse for EU-Domstolen bør afvises, med mindre dette forekommer åbenbart nødvendigt.

De to angivne synspunkter stemmer ikke godt overens. Men hertil kommer, at ministeriet og Kammeradvokaten som part har en interesse i at undgå den procesrisiko, forelæggelse for EU-Domstolen udgør. Som offentlig myndighed, der skal tilstræbe objektivitet, og hvis opgave det bl.a. er at skabe retsafklaring, er det vanskeligt at argumentere for denne meget restriktive holdning. Såfremt ønsket om at opnå retsafklaring er reelt, og hvis man fra den offentliges side ønsker at undgå formodning om procestaktiske greb – som vil være i strid med retssagsvejledningen - taler meget for, at skatteministeriet i sådanne forhold undlader at udtale sig i retssagen om forelæggelsesspørgsmålet for EU-Domstolen, med mindre en forelæggelse er åbenbart overflødig.

De to advokaters artikel giver et glimrende udgangspunkt for at konkludere, at der ikke fra lovgivers side er skabt en uhensigtsmæssig relation mellem det forvaltningsretlige regelsæt og det regelsæt, der fastlægger domstolsprocessen. Tilbage står, at der i alle interesse er behov for en åben og reel debat om, hvordan man løser det åbenbare problem, at det er tæt ved umuligt for den private part i en skattetvist, at få medhold i en retssag, samtidig med at det administrative klagesystem reelt er brudt sammen. Det er et administrativt problem – ikke et lovgivningsmæssigt.

Del artiklen