Forureneransvarets historiske udvikling II – 1978-2006


Skrevet af Peter Pagh

Artiklen er anden del om forureneransvarets historiske udvikling med henblik på at belyse, hvordan samspil mellem domme og de litterære bidrag i Ugeskrift for Retsvæsen i perioden 1978-2006 spillede en vigtig rolle for at udvikle bæredygtige og langsigtede juridiske svar på en række af forureneransvarets vanskelige juridiske udfordringer.

Formentlig som en udløber af oplysninger om oplag af større mængder kemikalieaffald på Cheminovas tidligere grund i Ballerup og andre steder var Miljøstyrelsen blevet opmærksom på, at der kunne være problemer med tidligere nedgravet kemikalieaffald og andet farligt affald. Dette gav anledning til, at Miljøstyrelsen opfordrede professor Bernhard Gomard til at skrive en artikel om erstatningsansvar for miljøskader forårsaget af nedgravet affald, som blev bragt i UfR 1978B.53 og kom til at præge myndighedernes retspraksis i mere end ti år frem.

I artiklen omtaler Gomard forureneren betaler-princippet og afviser (med rette), at princippet i sig selv medfører et objektivt ansvar, men overvejer ikke i øvrigt princippets retlige implikationer for ansvar for skader forvoldt af nedgravet kemikalieaffald i relation til ansvarssubjekt. I stedet belyser Gomard grundejerens erstatningsansvar for nedgravede affaldsdepoter ud fra miljøbeskyttelseslovens offentligretlige regler suppleret af en erstatningsretlig vinkel og en naboretlig vinkel samt grænserne for erstatningsfri regulering af krav til virksomhedens forureningsbekæmpelse 1, hvilket kan illustreres med følgende uddrag fra artiklen:

»Såfremt der fra en særligt forurenende virksomhed er nedgravet affald, finder reglerne om sådanne virksomheder i Miljøbeskyttelseslovens kap. 5 anvendelse. Påbud om imødegåelse af farer, som truer fra virksomhedens affald, kan meddeles i medfør af den almindelige påbudsregel i § 44 [nu § 41]. Meddelelse af påbud efter § 44 forudsætter, at virksomheden stadig består eller er under afvikling, og at den truende forurening er væsentlig. Virksomheden har ikke krav på erstatning, hverken af udgifter til ændringer eller af fremtidigt driftstab. Reglen i § 44 kan dog ikke antages at ville udelukke anvendelsen af §§ 13 og 14 [nu §§ 24, 63 og 64] på virksomheder, der bestod (endnu) ved Miljøbeskyttelseslovens ikrafttræden […]. Også til sådanne virksomheder kan der efter omstændighederne ydes erstatning (tilskud), hvor der bliver tale om at afholde betydelige udgifter for at beskytte grundvandet mod en hidtil ukendt fare fra tidligere etablerede affaldsanlæg eller fra nedgravede affaldsbeholdere.

Retsstillingen må herefter antages at være den, at grundejeren skal lovliggøre sin grund på egen bekostning, hvor der viser sig i grunden ulovligt at være nedgravet affald. Findes affald, som må antages i sin tid lovligt at være gravet ned, kan Miljøministeren i medfør af Miljøbeskyttelseslovens §§ 11 og 44 [nu § 19 og § 41] give grundejere pålæg om at fjerne affaldstromler, hvis affaldet frembyder fare for (yderligere) forurening af grundvandet, og hel eller delvis fjernelse endnu er mulig.

Et sådant pålæg kan gives den nuværende ejer, uanset om nedgravningen er sket i tidligere ejeres tid, om nedgravningen i sin tid er lovligt sket med eller uden tilladelse, og om forureningsfaren ikke tidligere har været erkendt. Grundejeren er pligtig til at efterkomme pålægget og at afholde udgifterne derved, men han kan dog, hvor omstændighederne taler derfor, få delvis eller fuldstændig erstatning efter reglerne i Miljøbeskyttelseslovens §§ 13 og 14.« (mine fremhævelser).

Som det fremgår, antog Gomard, at der på grundlag af miljøbeskyttelsesloven (især den nuværende § 19) var en art objektivt grundejeransvar for at undersøge og fjerne nedgravet kemikalieaffald. Men samtidigt blev det understreget i den afsluttende del af artiklen, at erstatningsansvar for forureningsskader »i almindelighed kun [kan] pålægges den, der har handlet culpøst«. I forhold til udgifter til afværgelse af forureningsskader afviste Gomard den i UfR 1977.183 V anførte begrundelse med uanmodet forretningsførelse og mente i stedet, at grundejerens ansvar skulle afgøres efter miljøbeskyttelseslovens regler, hvorefter Gomard konkluderede:

»Det er allerede nævnt, at erstatningsreglens culpabetingelse antager en særlig karakter, hvor skade er indtruffet som følge af en farlig tilstand på en ejendom, som ejeren har undladt at afhjælpe, uagtet faren har været kendelig for ham. I sådanne tilfælde ifalder ejeren efter omstændighederne ansvar, selv om farens opståen ikke kan bebrejdes ham. Selv om et olieudslip eller en anden lign. fares opståen ikke kan bebrejdes ejeren, har denne dog pligt til at varsko naboer og myndigheder om faren, efter at han er eller burde være blevet opmærksom på denne.

Hans undladelse af at anmelde og advare er en culpøs og erstatningspådragende forsømmelse, sml. Miljøbeskyttelseslovens § 53 [nu § 71]. En ejer har en pligt til at holde bygninger og tekniske anlæg i forsvarlig stand og må afholde udgifterne til vedligeholdelse, reparationer og ombygninger, som er nødvendige for at fjerne truende farer, uanset om han bærer nogen skyld for deres opståen. Ved f.eks. olieudslip fra en tank, som ikke kan bebrejdes ejeren, hæfter denne derfor ikke desto mindre for udgifterne til afhjælpningsforanstaltninger herved, hvad enten disse iværksættes af ham selv eller af myndighederne og for skader, som ville være undgået ved en hurtigere iværksættelse af redningsarbejdet. […] Den almindelige erstatningsret ændrer således ikke det billede, som ovenfor […] er tegnet af byrdefordelingen mellem grundejeren og det offentlige. Tvivlsspørgsmål om berettigelsen af indgreb fra en kommune mod en truende forurening og om dens krav på godtgørelse af grundejeren for sine udgifter hører under domstolene.«

På baggrund af Gomards artikel antog Miljøministeriet, at der på grundlag af miljøbeskyttelsesloven gjaldt et objektivt grundejeransvar for kommunernes udgift til at undersøge og fjerne en forurening. Som det fremgår af de ovennævnte uddrag har dette en vis begrænset støtte i Gomards artikel, men er dog undergivet flere ikke helt klare forbehold. Gomards analyse forudsatte således, at miljøbeskyttelsesloven videreførte vandforsyningslovens ordning med grundejeren som pligt- og ansvarssubjekt, at hjemlen til at påbyde forureningsbegrænsning i miljøbeskyttelseslovens § 44 (nu § 41) blev antaget også at gælde stedfunden forurening, og at Gomards analyse kunne forstås, som om der efter miljøbeskyttelsesloven gjaldt et ubetinget forureneransvar for myndighedens udgift til at fjerne en forurening, selv om det samtidigt fremgik, at ansvar for forureningsskader var omfattet af et culpaansvar.

Som det fremgår af det følgende om grundejeransvar, ansvarsgrundlag og indholdet i miljøbeskyttelseslovens forpligtelser gav Gomard og Miljøministeriets udlægning af forureneransvar anledning til betydelig usikkerhed om retstillingen, og kommunerne fulgte i ganske lang tid Miljøstyrelsens antagelser.

 

Grundejeransvar - retspraksis og teori 1978-1991

De første efterfølgende landsretsdomme efter 1978, hvor kommunerne og Miljøstyrelsen søgte at gøre forureneransvar gældende, er uheldigvis ikke blevet bragt i UfR eller trykt andre steder, men som nogle af de vigtige domme kan nævnes følgende:

VLD af 8. marts 1985 (B-1141-1980): Efter brand på maskinstation blev miljømyndighederne tilkendt erstatning for udgifter til oprydning uden for ejendommen på grundlag af erstatningsretten, mens myndighedens udgift til oprydning af maskinstationen blev erstattet med henvisning til miljøbeskyttelseslovens § 49, stk. 2 (nu § 70) med henvisning til den akutte fare for, at forureningen blev spredt.

VLD af 4. juni 1987 (B-402-1984): Afvist at Cheminova på objektivt grundlag var erstatningsansvarlig for større depot af kemikalieaffald på Harboøre Tange.

VLD af 13. juni 1988 (B-2619-1986): Afvist at spildevandsanlæg var erstatningsansvarlig for forureningsskade på dambrug, da rensningsanlægget ikke havde handlet culpøs.

VLD af 30. juni 1988 (B-2311-1986): Efter campingplads (CP) fik påbud om at etablere ny drikkevandsforsyning pga. forhøjet nitratindhold i drikkevand, rejste CP erstatningskrav for udgiften mod kartoffelmelsfabrik, der havde spredt kartoffelaffald som gødning, men erstatningsansvar afvist, da spredningen ikke kunne anses for culpøs.

VLD af 1. februar 1990 (B-442-1988) (Esso-lager): Afvist at grundejer, der havde overtaget ejendom, hvor olieselskab havde nedgravet tanke, var erstatningsansvarlig for myndighedens udgift til at undersøge forureningen.

VLD af 1. juni 1990 (B-1217-1986): Frederikshavn Kommune, der havde solgt nogle asfaltforurenede grunde til boligbyggeri, blev fundet erstatningsansvarlig over for Miljøstyrelsens udgifter til oprydning, idet Miljøstyrelsens krav anerkendt som transporteret fra de enkelte ejere, hvorfor sagen synes afgjort efter reglerne om købers misligholdelsesbeføjelse ved mangler.

VLD af 27. september 1990 (B-13-1989): Landmand fundet erstatningsansvarlig for kommunens udgifter til oprydning af vandløb efter ulovlig gyllespredning.

Set i bakspejlet virker det uforståeligt, at flere af ovennævnte domme ikke fandt vej til UfR’s spalter. Dette gælder især dommen om branden på maskinstationen og endnu mere frifindelsen af Cheminova i sagen om affaldsdepotet på Harboøre Tange, der var genstand for betydelig politisk og offentlig opmærksomhed.

De så vidt ses eneste landsdomme om forureneransvar (når bortses fra havforurening) UfR bragte i perioden 1978 til 1990 var fire landsretsdomme og tre Højesteretsdomme, og af disse domme vedrørte de tre forureningsskader på dambrug som følge af vandløbsforurening og blev afgjort på grundlag af culpa 2. Af de resterende fire domme vedrørte kun de tre af dommene miljømyndighedernes krav på erstatning for udgifter til forureningsbekæmpelse 3.

I UfR 1989.353 Ø blev ejer af råstofgrav på grundlag af culpavurdering fundet erstatningsansvarlig for kommunens udgift til afværgeforanstaltning i anledning af forurening, der skyldtes ulovlig deponering af bestemte affaldstyper, men erstatning nedsat pga. kommunens passivitet. I UfR 1989.692 H blev asfaltvirksomheden Phønix fundet erstatningsansvarlig for kommunens udgift til at fjerne forurening, der udgjorde en trussel mod nærliggende vandforsyning, efter en streng culpavurdering 4. I UfR 1990.416/2 Ø skulle ejer af villaolietank uanset manglende culpa erstatte kommunens udgifter til undersøgelse og afværgeforanstaltninger i anledning af forurening fra olietanken, da ejeren ikke havde efterkommet påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 49, stk. 1 (nu § 69, stk. 1).

Som det fremgår, var der hverken i den trykte praksis eller den utrykte praksis støtte til, at der for kommunens udgifter til forureningsbekæmpelse på grundlag af miljøbeskyttelsesloven skulle gælde et grundejeransvar. Med undtagelse af UfR 1990.416/2 Ø ses heller ikke støtte til, at der på grundlag af miljøbeskyttelsesloven skulle gælde et objektivt ansvar. Spørgsmålet var dog fortsat omtvistet, hvilket afspejles i UfR’s litterære afdeling i 1990-1991.

Birgitte Refn Wenzel afviste med henvisning til retspraksis i UfR 1990B.169, at der på grundlag af miljøbeskyttelsesloven gælder et objektivt ansvar for myndigheders udgift til forureningsbekæmpelse, hvilket ligeledes var Jan Hoffmeyers vurdering (UfR 1990B.176), hvor der tillige anføres betænkeligheder ved at gennemføre et objektivt ansvar for forureningsskader. Derimod antog jeg selv på daværende tidspunkt, at der på grundlag af miljøbeskyttelsesloven for forureneren gjaldt et objektivt ansvar for myndigheders udgifter til ved selvhjælp at fjerne en ulovlig jordforurening (UfR 1990B.393). Endnu mere vidtgående antog Jesper Hermansen og Henriette Soja (der på det tidspunkt begge var ansat i Miljøstyrelsen) i UfR 1991B.73, at der på grundlag af miljøbeskyttelsesloven gjaldt et objektivt grundejeransvar, hvilket de to forfatterede bl.a. støttede på Østre Landsrets dom i Rockwool-sagen, som på dette tidspunkt verserede for Højesteret. Se tillige min replik i UfR 1991B.187 til Hermansen og Soja.

Diskussionen om grundejeransvaret blev afsluttet med UfR 1991.674 H. Baggrunden for sagen var, at Rockwool i forbindelse med et byggeri havde opdaget forurening ved nogle gamle nedgravede olietanke, der stammede fra en tidligere ejer. Efter at være blevet oplyst om forureningen meddelte kommunen påbud til Rockwool om at fjerne forureningen, hvilket efter klage blev stadfæstet af Miljøstyrelsen. Rockwool opfyldte påbuddet, men rejste herefter erstatningskrav mod kommunen og Miljøstyrelsen for det tab, som det uhjemlede påbud havde påført virksomheden. Mens landsretten gav myndighederne medhold i, at der gjaldt et grundejeransvar, afviste Højesteret enstemmigt, at dette var tilfældet, og tilkendte Rockwool erstatning for udgiften til opfyldelse af det uhjemlede påbud. Af Poul Sørensens kommentar til dommen i UfR 1992B.34 fremgår, at der i Højesteret tillige var enighed om, at hvis der skal pålægges ansvar, der går videre end, hvad der følger af de almindelige erstatningsregler, må det ske ved lov.

 

Objektivt ansvar eller culpa - retspraksis og teori 1991-1998

Efter grundejeransvaret var afvist af Højesteret, var der fortsat uenighed i teorien om, hvorvidt der på grundlag af miljøbeskyttelsesloven kunne udledes et objektivt forureneransvar 5. Miljøstyrelsen og kommunerne forfægtede det synspunkt, at der bl.a. på baggrund af tilkendegivelser i forarbejderne til kemikalieaffaldsdepotloven fra 1983 kunne udledes et objektivt forureneransvar, selv om landsrettens dom fra 1987 i Cheminova-sagen og Poul Sørensens kommentar i UfR 1992B.34 synes at udelukke en sådan mulighed.

Retspraksis fulgte imidlertid ikke miljømyndighederne. Landsretten afviste i UfR 1994.659 V et objektivt forureneransvar, og dette gentog sig i flere domme, hvor kommuner blev fundet erstatningsansvarlige for forurenerens udgift til at opfylde uhjemlede påbud (se fx MAD 1996.125 Ø, MAD 1996.371 Ø og UfR 1999.311 Ø), mens påbud blev anset for gyldigt, når myndigheden kunne godtgøre, at forurener havde handlet culpøst, jf. MAD 1997.551 V.

Denne diskussion om ansvarsgrundlag blev afsluttet med dommen i UfR 1998.549 H, hvor en boligejer var meddelt påbud efter miljøbeskyttelsesloven om at fjerne forurening forvoldt af en villaolietank. Boligejerens forsikringsselskab opfyldte påbuddet og anlagde herefter sag mod kommunen. Højesteret gav forsikringsselskabet medhold, med henvisning til at der ikke i miljøbeskyttelsesloven er hjemmel til »at pålægge en grund- eller installationsejer at betale udgifterne til oprydning efter en forurening, der ikke skyldes den pågældendes fejl eller forsømmelser« 6.

Hvor miljømyndighederne i senere domme har fået medhold i, at påbud efter miljøbeskyttelsesloven om oprydning af forurenede grunde var gyldigt, er det sket med henvisning til forurenerens culpa, jf. fx UfR 2000.276 H.

 

Erstatningsretligt værnede skader og forebyggende regler – 1998-2006

Den altovervejende del af sagerne fra 1990’erne om forureneransvar drejede sig om gyldigheden af kommunale påbud om oprydning af forurening, og da påbuddene i de fleste tilfælde var opfyldt, vedrørte sagernes påstand, om kommunen skulle erstatte udgift til opfyldelse af uhjemlede påbud. Det er derfor vanskeligt at finde domme, hvor der er taget stilling til, om kommunen kan kræve udgiften til oprydning af forurenerens egen ejendom erstattet som en erstatningsretligt værnet interesse, eller om det skal ske efter reglerne om uanmodet forretningsførelse, som antaget i UfR 1977.183 V og den utrykte landsretsdom fra 1985 om branden på maskinstation.

Dette må imidlertid anses for afgjort med UfR 2001.1709 H, hvor Herlev Kommune havde rejst erstatningskrav mod forurenende virksomhed for kommunens udgift til at opfylde påbud om forureningsundersøgelser efter miljøbeskyttelseslovens § 72 og for kommunens udgift til akutte afværgeforanstaltninger efter miljøbeskyttelseslovens § 70. Højesteret fandt enstemmigt, at påbuddet efter § 72 var uhjemlet, fordi § 72 ikke har tilbagevirkende kraft 7, og afviste ligeledes, at der i den konkrete sag var grundlag for at anvende § 70. Men herefter fandt et flertal, at forureningen måtte anses for culpøst fremkaldt af virksomheden, hvorfor virksomheden blev fundet erstatningsansvarlig for kommunens udgifter til opfyldelse af de uhjemlede afgørelser.

Dommen betyder, at miljømyndigheden uden hjemmel i lovgivningen kan afholde udgifter til undersøgelse og oprydning af en forurening og kræve disse erstattet som en erstatningsretligt værnet skade af den ansvarlige forurener, hvis forureneren har handlet culpøst, og erstatningsbetingelserne i øvrigt er opfyldt, i hvert fald når foranstaltningerne tjener til at beskytte et alment gode som rent grundvand 8.

Flertallets votum i UfR 2001.1709 H indeholdt imidlertid en supplerende henvisning til, at virksomhedens erstatningsansvar kunne begrundes med miljøbeskyttelseslovens § 41, hvormed flertallet forudsatte, at denne regel kan anvendes på en allerede stedfunden forurening, hvilket Miljøklagenævnet i KFE 1994.259 havde fundet tvivlsomt. Denne del af flertallets præmisser blev kritiseret i teorien 9, og antagelsen blev i UfR 2006.1531 H afvist af landsretten og siden afvist enstemmigt af Højesteret, der udtalte:

»Højesteret finder, at miljøbeskyttelseslovens § 41, stk. l, efter ordlyden, placeringen i loven og forarbejderne […], må forstås således, at bestemmelsen tager sigte på foranstaltninger til nedbringelse af den fremtidige forurening fra virksomheden og ikke indeholder hjemmel for et påbud om at foretage oprensning eller andre foranstaltninger i anledning af en allerede stedfunden jordforurening. […] Da påbuddet efter det anførte ikke havde hjemmel i denne bestemmelse, er det ugyldigt, og der kan i relation til spørgsmålet om straf for overtrædelse af påbuddet ikke lægges vægt på, at det - under forudsætning af at der påhvilede selskabet erstatningsansvar - i stedet kunne have været meddelt i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 1, nr. 2.«

Kort sammenfattende blev antagelsen om grundejeransvar for forurening underkendt af Højesteret i UfR 1991.692 H, og med UfR 1998.549 H blev det fastslået, at ansvar for forureneren efter miljøbeskyttelseslovens § 19 forudsætter culpa. Endelig afviste UfR 2006.1531 H, at miljøbeskyttelseslovens § 41 hjemler påbud til forureneren om oprydning af stedfunden forurening.

 

Overvejelser om UfR’s rolle

Ovenstående belysning dækker kun en begrænset del af de mange juridiske udfordringer, som forureneransvaret rejser i relation til myndighedernes mulighed for at gøre forureneren økonomisk ansvarlig for genopretning efter en forurening af jord og vandløb. Som andre eksempler på forureneransvarets udfordringer kan nævnes ansvar for havforurening efter søloven og havmiljøloven og den internationale ansvarskonvention, hvilket har givet anledning til enkelte domme i ugeskriftet (UfR 1982.630 H, UfR 1988.260 SH og UfR 2005.3112 SH), men som tillige har været behandlet i flere artikler, der belyser de særlige problemer, som knytter sig til forureneransvar ved maritime aktiviteter, og samspil mellem internationale konventioner, dansk ret og EU-retten 10.

Meningen har været at tydeliggøre, hvilken vigtig rolle UfR’s domme og litterære afdeling har spillet for den nærmere stillingtagen til forureneransvarets mange udfordringer. Uanset en del af disse udfordringer i et vist omfang er søgt løst ved lovgivning, ændrer det ikke ved, at forureneransvaret har rejst og fortsat rejser flere meget vanskelige juridiske spørgsmål, der bedst finder svar i et samspil mellem retspraksis og teori, hvor også teoretiske antagelser, som senere afvises af domstolene, kan bidrage til at skabe større klarhed om retsstillingen og samtidigt tydeliggøre, hvilke problemer der må tages højde for i en eventuel kommende lovgivning.

Som det er søgt illustreret, har UfR med domme og teoretiske artikler ydet et væsentligt bidrag til dette samspil om forureneransvarets principielle juridiske spørgsmål, hvor min eneste væsentlige indvending er, at UfR ikke fik offentliggjort Vestre Landsrets dom i den første Cheminova-sag.

Men som det samtidigt indirekte er fremgået af det ovenstående, suppleres forureneransvarets mest principielle juridiske spørgsmål af en række mere detaljerede problemer, hvis teoretiske drøftelse forudsætter mere indgående kendskab, og hvor UfR som et juridisk tidsskrift for generalister kun i begrænset omfang er et egnet medie.

Tilsvarende har retsudviklingen siden 1990’erne vist, at der nu afsiges så mange domme om forureneransvar, at kun en begrænset del kan forventes offentliggjort i UfR, der kun i mere begrænset omfang kan (og bør) dække de mere specielle juridiske problemstillinger, som knytter sig til specialiserede retsområder som miljøretten eller andre tunge fagområder som fx strafferetten eller landbrugsretten. Dette begrunder samlet, at der for større retsområder som miljøretten i de seneste 20 år er etableret særlige fagtidsskrifter som fx Miljøretlige Afgørelser og Domme (MAD) og Tidsskrift for Landsbrugsret (TfL), og at en del af den juridiske diskussion inden for disse fagområder foregår i disse tidsskrifter eller beslægtede tidsskrifter 11.

Peter Pagh

Peter Pagh

Peter Pagh (f. 1953) er jurist og professor ved JUR Center for Offentlig Regulering og Administration under Københavns Universitet. Hans primære forskningsområder er miljøret, miljøproces og borgernes rettigheder på miljøområdet, naboret, klimaret, EU-ret, forvaltningsret og fast ejendom regulering og omsætning. Han har som professor markeret sig i den offentlige debat om særlig miljøretlige emner.

Ugeskrift for Retsvæsen

Ugeskrift for Retsvæsen udgives af Karnov Group, som er blandt de førende udgivere af information til jurister, revisorer og ledere i den private og offentlige sektor.

Seneste artikler: