Forureneransvarets historiske udvikling I


Skrevet af Peter Pagh

Denne artikel belyser, hvordan samspil mellem domme og de litterære bidrag i Ugeskrift for Retsvæsen har spillet en vigtig rolle for forståelse og håndtering af de juridiske udfordringer ved forureneransvaret, dvs. forurenerens ansvar for at fjerne en forurening, genoprette miljøet og erstatte de tab, som forureningen har givet anledning til. Dette gælder både mht., hvem der er ansvarlig, betingelserne for ansvar, og hvilke forpligtelser henholdsvis hvad der kan kræves erstattet i anledning af en forurening.

I dag vækker det ikke forundring, at en forurening medfører, at forureneren kan pådrage sig ansvar og derved kan blive forpligtet til at fjerne forureningen og/eller pådrage sig erstatningsansvar for det adækvate tab, som forureningen har givet anledning til. Sådan har det imidlertid ikke været altid.

I et længere historisk perspektiv er forureneransvaret forholdsvis nyt. Det var først med Højesterets dom i UfR 1890.141 H, at der blev statueret naboretligt ansvar for forureningsskader på naboejendomme (lejet kolonihave), hvilket de følgende 60 år blev efterfulgt af en række domme om naboretligt ansvar for forureningsulemper, men uden der var eksempler på ansvar for forurening af egen ejendom, og hvor de teoretiske overvejelser primært koncentrerede sig om ansvarsgrundlaget1.

Når bortses fra de tilfælde, hvor forurening af forurenerens ejendom truede eller skadede vandforsyningsinteresser som i UfR 1958.365 H og UfR 1969.923 Ø2, skal vi helt frem til 1970’erne, før en forurener blev fundet erstatningsansvarlig for myndighedernes udgift til at fjerne forurening på forurenerens egen ejendom3.

Usikkerheden om retsgrundlaget for at gøre forureneren erstatningsansvarlig for myndighedens udgift til at fjerne forurening på forurenerens ejendom illustreres af UfR 1977.183 V, hvor landsrettens begrundelse for en virksomheds erstatningsansvar for kommunens udgifter til at fjerne forurening af vandløb og af forurenerens ejendom på sin egen måde kom til at sætte sit præg på de næste 25 års retsudvikling af forureneransvaret i dansk ret.

 

Forureneransvarets principielle spørgsmål

Forureneransvarets centrale spørgsmål kan kort sammenfattes i fire delvist sammenhængende spørgsmål, nemlig (1) ansvarsgrundlaget (om culpaansvar eller objektivt ansvar), (2) hvem er ansvarssubjekt (forureneren eller ejeren af den forurenede ejendom), (3) i hvilket omfang er myndighedernes udgift til at undersøge og fjerne en forurening en erstatningsretligt værnet skade, og (4) hvem kan gøre forureneransvaret gældende.

Der var siden den første miljøbeskyttelseslov fra 1974 enighed i teorien om, at svaret på disse fire spørgsmål må ske med udgangspunkt i forureneren betaler-princippet som formuleret af OECD i 1972 og EU’s henstilling fra 19754 og under hensyn til den offentlige regulering af forurening i bl.a. miljøbeskyttelsesloven. Men hvad dette så betød, var der langt fra enighed om i teorien, og retspraksis var ligeledes i en lang periode uklar, hvilket i relation til miljøorganisationers adgang til at kræve genopretning fortsat gælder i forhold til det sidste spørgsmål.

Set i bakspejlets klare lys kan dette bedst forklares med undervurdering og misforståelser af forureneren betaler-princippets retlige konsekvenser i forhold til pligt- og ansvarssubjekt og det erstatningsretlige værn, og uklarhed om princippets betydning for ansvarsgrundlaget.

 

Forureneren betaler-princippet

Forureneren betaler-princippet blev formuleret af OECD i 1972 i forbindelse med FN’s første topmøde om miljø i Stockholm i 1972. Princippet var i OECD tænkt som et økonomisk princip, hvis formål var at undgå statslig subsidiering af industriens udgifter til opfyldelse af kommende miljøkrav. Dette har imidlertid flere retlige implikationer5.

For det første betyder »forureneren« som pligtsubjekt, at det er operatøren, dvs. den, der driver den forurenende virksomhed, som skal betale for forebyggelse og bekæmpelse af forurening. Dette bevirker modsætningsvis, at det ikke ejeren af den ejendom, hvor den forurenende virksomhed er placeret, der er pligtsubjekt, hvis ejeren er forskellig fra operatøren, jf. UfR 1991.674 H. Dette var (og er) en principiel afvigelse fra den måde, som pligtsubjekt var og er anført i anden offentlig regulering af råden over fast ejendom, hvor det er den til enhver tid værende ejer, som er ansvarlig for at lovliggøre ulovlige forhold, også selv om det ulovlige forhold er etableret af en tidligere ejer, jf. fx planlovens § 63, naturbeskyttelseslovens § 74 og byggelovens § 176.

Men hvis en forurenende virksomhed overtages af en ny operatør, er den nye operatør i driften af virksomheden forpligtet til at overholde de offentligretlige miljøkrav, der er fastsat for virksomheden, men den nye operatør kan ikke gøres ansvarlig for de forureningsskader, som er forvoldt af den tidligere operatør. Dette rejser imidlertid to nye problemer. Det ene er at afgrænse, hvilken forureningsforebyggelse der er omfattet af den nye operatørs forpligtelser, jf. UfR 2001.2045 H, UfR 2006.1531 H og UfR 2012.2102 H. Det andet er, at der opstår problemer med offentligretligt at håndhæve forureningsskader forvoldt af den tidligere operatør, fordi der som udgangspunkt ikke kan påbydes foranstaltninger på fremmed ejendom, jf. KFE 1993.300, MAD 1996.967 Ø og UfR 2013.2454 V.

For det andet fremgår det af både OECD-recommendation og EU’s henstilling, at der ikke med forurenerens pligt til at bekæmpe forurening er taget stilling til forurenerens erstatningsansvar. Dette må forstås således, at når det gælder forurenerens retrospektive ansvar for forureningsskader, er forurenerens forpligtelser og ansvar efter forureneren betaler-princippet fortsat afhængigt af, om der i det konkrete tilfælde efter national ret er det fornødne ansvarsgrundlag, jf. UfR 1998.549 H. Den ubetingede pligt for forureneren til at bekæmpe forurening er derfor begrænset til igangværende og fremtidige emissioner fra virksomheden, mens forurenerens ansvar for indtrådt forurening af jord og vand er afhængig af, om der er det fornødne ansvarsgrundlag, jf. ligeledes UfR 2006.1531 H om »stedfunden forurening«7. Dette har to konsekvenser. Den ene er, at forureneren betaler-princippet ikke indebærer et objektivt ansvar for forureningsskader, men kan begrunde, at der i lovgivningen indføres et objektivt ansvar for forureningsskader. Den anden konsekvens er, at hvis der foreligger det fornødne ansvarsgrundlag og betingelserne for ansvar i øvrigt er opfyldt, er miljømyndighedens udgift til at undersøge og fjerne forurening samt genoprette miljøet en erstatningsretligt værnet skade.

For det tredje indebærer forureneren betaler-princippet, at der ikke kan vindes hævd på at forurene (hvilket allerede var fastslået i UfR 1890.141 H), og at der ikke kan være en berettiget forventning om at kunne fortsætte en forurenende aktivitet. I konsekvens heraf er offentligretlige krav om begrænsning af virksomheders forurening erstatningsfri regulering, når kravene i øvrigt er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, der i forhold til bestående virksomheder både sætter en grænse for, hvor meget forureningen kan kræves nedbragt, og giver krav på rimelig tid til at omstille sig, hvor der i den forstand må tages hensyn til virksomhedens berettigede forventninger.

I forhold til hvem der kan gøre forureneransvar gældende, kan der derimod ikke hentes nærmere svar i forureneren betaler-princippet udover, at det forudsætter, at myndighederne skal sikre, at forureneren betaler omkostninger til forebyggelse og bekæmpelse af forurening, men som nævnt med forbehold for erstatningsbetingelserne.

 

Forureneransvarets udvikling i teori og praksis i dansk ret

Udviklingen af forureneransvaret i dansk retspraksis kan i forhold til forureneransvarets principielle spørgsmål groft inddeles i fem perioder8.

Den første periode var fra slutningen af 1800-tallet til 1974, hvor en forurenende virksomhed i retspraksis blev pålagt ansvar for forureningsskader på naboejendomme og vandforsyning.

Den anden periodes begyndelse markeres med miljøbeskyttelsesloven, der trådte i kraft i 19749 og gik frem til Højesterets dom i Rockwool-sagen (UfR 1991.674 H), hvor Højesteret afviste grundejeransvar for forurenede grunde.

Den tredje periode gik frem til 1998, hvor Højesteret i UfR 1998.549 H afviste, at en forurener på grundlag af forbuddet i miljøbeskyttelseslovens § 19 mod at forurene jord uden tilladelse kunne påbydes at fjerne en forurening, hvis forureneren ikke havde handlet culpøst.

Den fjerde periode gik frem til 2006, hvor Højesteret i UfR 2001.1709 H fastslog, at myndighedernes oprydning af forurenerens ejendom ikke var erstatningsretligt værnet, men hvor flertallets præmisser efterlod tvivl om, hvorvidt hjemlen i miljøbeskyttelsesloven til at påbyde forureningsbegrænsning kunne anvendes over for en allerede indtrådt jordforurening. Denne tvivl blev afklaret med Højesterets dom i UfR 2006.1531 H, hvor Højesteret afviste, at der på grundlag af miljøbeskyttelseslovens § 41 om påbud om forureningsbegrænsning kan pålægges ansvar for stedfunden forurening. Dommene betyder, at det alene er forureneren, der kan forpligtes til at fjerne forureningen, og forurenerens ansvar forudsætter culpa, medmindre et skærpet ansvar er hjemlet i anden lov end miljøbeskyttelsesloven10.

Retspraksis i den nuværende femte periode vedrører hovedsageligt fortolkningsproblemer af jordforureningslovens regler om forureneransvar. Her har bl.a. spørgsmålet om ansvar for forurening ved flere forurenere voldt en del problemer11, hvilket ligeledes gælder de særlige regler i jordforureningslovens § 44 om påbud om oprydning på fremmed grund12, og de forskellige regler om ansvarssuccession ved forurenede grunde13.

Efter min opfattelse må det forventes, at vi nærmer os en ny sjette periode, hvor det dominerende tema bliver forurenersansvar på grundlag af den danske implementering af miljøansvarsdirektivet, og hvor der formentlig bl.a. vil være større fokus på miljøorganisationers (NGOM) mulighed for at gøre forureneransvar gældende og på, hvordan ansvar for genopretning af økologiske skader skal fortolkes.

 

Den første trykte dom

Den første trykte dom om forureneransvar efter miljøbeskyttelsesloven trådte i kraft var den ovenfor omtalte UfR 1977.183 V, hvor en utæt ventil på en virksomheds olietank i en weekend havde medført forurening af virksomhedens grund og et vandløb. Viborg Kommune iværksatte hurtigt afværgeforanstaltninger i form af oprydning af forurening af vandløb og virksomhedens grund. Herefter krævede kommunen, at virksomhedens ejer, V, erstattede kommunens udgifter til at fjerne forureningen og henviste til støtte herfor til olietankbekendtgørelsen, mens V påstod frifindelse, med henvisning til at forureningen var hændelig, og at kommunen ikke forudgående havde meddelt påbud efter olietankbekendtgørelsen, hvis regler på dette punkt lignede de dagældende regler i miljøbeskyttelsesloven. Landsretten gav kommunen medhold med følgende begrundelse:

»De foranstaltninger, som [kommunen] har foretaget på V’s ejendom, kan efter de foreliggende oplysninger ikke anses iværksat med hjemmel i olietankbekendtgørelsens § 15, stk. 6, og udgifterne kan herefter ikke pålægges appellanten i medfør af bekendtgørelsens § 15, stk. 5. Da der imidlertid har været behov for øjeblikkelig indgriben […], og da V’s egen ledelse har været forhindret i at træffe nærmere bestemmelser herom, findes de iværksatte foranstaltninger med rette at være bragt til udførelse af [kommunen] efter almindelige regler om uanmodet forretningsførelse, hvorfor V i overensstemmelse med disse regler er pligtig at godtgøre [kommunen] denne del af de afholdte udgifter.
De foranstaltninger, som er foretaget af [kommunen] uden for V’s ejendom i medfør af olietankbekendtgørelsens § 15, stk. 1, findes iværksat på V’s egne vegne, og der findes ikke i den nævnte bekendtgørelse regler, hvorefter udgifterne til sådanne foranstaltninger umiddelbart kan pålægges V. Efter bevisførelsen må det imidlertid lægges til grund, at [V’s direktør] allerede om lørdagen havde bemærket en påfaldende olielugt, men havde forladt virksomheden uden at undersøge dette forhold nærmere. Det må endvidere lægges til grund, at reguleringshanen, som efter det oplyste kunne have afværget olieudtømningen, var defekt, hvilket må henføres til manglende kontrol og vedligeholdelse. Den omstændighed, at en sådan reguleringshane ikke er påbudt til et anlæg som det omhandlede, findes at være uden betydning, når henses til tankens ikke godkendte placering i nærheden af to rendestensbrønde og den udvendige placering af oliepumpens vippekontakt, hvilke forhold måtte gøre nødvendigheden af en virksom dobbeltsikring nærliggende. Under disse omstændigheder findes V i hvert fald efter almindelige erstatningsregler at være ansvarlig for de omkostninger, som er påført indstævnte til afværgelse af skade uden for V’s ejendom.«
 
Landsretten lagde således til grund, at kommunens krav om erstatning for udgift til oprydning af forurening på V’s ejendom ikke kunne ske i medfør af olietankbekendtgørelsen, men måtte ske efter reglerne om uanmodet forretningsførelse (negotiorum gestio). Begrundelsen forudsætter, at myndigheden handlede på forurenerens vegne, og at udgiften til oprydningen af forureningen af forurenerens ejendom var mindre end det tab, som forureneren som ejer af det forurenede areal vil lide ved forureningen. Efter forståelsen i UfR 1977.183 V var myndigheden således ikke skadelidt, men (uanmodet) forretningsfører for forureneren, hvilket forudsætningsvis må betyde, at denne omkostning ikke for kommunen var en erstatningsretligt værnet skade.
 
For det andet afviste landsretten, at kommunens udgift til foranstaltninger uden for V’s ejendom kunne kræves dækket efter olietankbekendtgørelsen og dermed indirekte miljøbeskyttelseslovens regler. Derimod kunne denne udgift kræves dækket, fordi forureningen blev anset for forvoldt af V’s culpøse adfærd (manglende undersøgelse af mistanke og manglende kontrol og vedligeholdelse af defekt ventil sammenholdt med olietankens placering tæt ved rendestenbrønde). Landsretten antog således, at der gælder et culpaansvar for forureningsskader uden for forurenerens ejendom, og begrundelsen viser samtidigt, at det ikke er ejeren, men virksomheden (dvs. driftsherren), der er ansvarssubjekt.
 

Dommens retsopfattelse blev kritiseret i teorien14. Samtidigt stødte nye problemer til, fordi miljømyndighederne havde opdaget, at der var en række ældre kemikalieaffaldsdepoter på bl.a. Cheminovas tidligere grund i Ballerup15, men var usikre på, i hvilket omfang det var muligt at gøre erstatningsansvar gældende for myndighedernes udgift til at fjerne forureningen. Miljøstyrelsen opfordrede derfor professor Bernhard Gomard til at belyse dette, hvilket resulterede i en artikel i UfR 1978B.53, der sammen med dommen i UfR 1977.183 V kom til på sin egen måde at sætte sit præg på de næste 25 års retsudvikling af forureneransvaret i dansk ret. Dette belyses i en kommende artikel om forureneransvarets historiske udvikling fra 1978 til 2006, der illustrerer, hvordan bæredygtige juridiske svar på nye komplicerede udfordringer etableres over en længere periode i et samspil mellem teori og retspraksis, hvor også retlige vurderinger, der senere må forkastes, kan spille en vigtig rolle.

Peter Pagh (f. 1953) er jurist og professor ved JUR Center for Offentlig Regulering og Administration under Københavns Universitet. Hans primære forskningsområder er miljøret, miljøproces og borgernes rettigheder på miljøområdet, naboret, klimaret, EU-ret, forvaltningsret og fast ejendom regulering og omsætning. Han har som professor markeret sig i den offentlige debat om særlig miljøretlige emner.

Ugeskrift for Retsvæsen

Ugeskrift for Retsvæsen udgives af Karnov Group, som er blandt de førende udgivere af information til jurister, revisorer og ledere i den private og offentlige sektor.

Seneste artikler: